La reforma estructural que necesita México

Revista El mundo del Abogado

Entrevista/ Dante Preisser Rentería

31-10-2013

 

Entrevista-ugalde-221x300Nuestro país vive su segunda alternancia entre la frustración del cambio que no dio los resultados esperados y la amenaza latente de un posible retroceso. ¿Hacia dónde se mueve México? Luis Carlos Ugalde, antiguo presidente del IFE y autor del libro Por una democracia eficaz. Radiografía de un sistema político estancado, 1977-2012, hace un diagnóstico de los errores del sistema político mexicano, sus vicios y limitaciones. Aunque su formación profesional no es de abogado, sus puntos de vista orientan, con lucidez, la labor jurídica que tenemos pendiente.

 

¿Qué es lo importante de la democracia: que funcionen los instrumentos típicos de decisión, independientemente de los resultados, o que los productos de la democracia conduzcan a una sociedad equitativa y progresista?

 

Para la gente lo importante es que el gobierno sea eficaz. Y el gobierno es eficaz en la medida en que provee seguridad, empleo, educación y los bienes que demanda el ciudadano de carne y hueso. En mi libro Por una democracia eficaz elaboro ideas y propuestas para contar con un gobierno eficaz en un entorno democrático. Hemos tenido gobiernos eficaces en entornos autoritarios, e incluso dictatoriales, así como también existen gobiernos eficaces o ineficaces en entornos democráticos. Dado que vivimos en un sistema democrático, se produce un entorno de pluralismo, de protección de derechos de minorías y de libertad de elección, que limitan el abuso del poder.

 

El tema central es entender con qué características una democracia puede generar gobiernos que funcionen bien, que sean eficaces. A mi parecer, la democracia como forma de gobierno es lo más apropiado que nos puede conducir a las condiciones óptimas para que haya gobiernos eficaces.

 

 

 

A lo largo del libro se hace referencia al pensamiento liberal como base de este ideal democrático y progresista. ¿Quién representa actualmente este pensamiento en México?

 

Hay un problema con el concepto liberal en México. El hecho de que no tengamos un referente lingüístico-semántico nos habla mucho de que la tradición liberal no existe, y no existe en buena medida por razones históricas. La tradición liberal en México en el siglo XIX fue suplantada por una tradición orgánica, cientificista, desarrollista y justiciera en el Porfiriato y después en la Revolución mexicana. Los conceptos de justicia social, de un Estado benefactor, de un Estado de corporaciones, suplantaron la tradición liberal. Y la suprimió no solamente en la realidad, sino también en el discurso. Aunque muchos miembros del PRI han usado históricamente la idea de que son herederos de la tradición liberal del siglo XIX, la verdad es que en los hechos no es cierto. Conceptualmente esa tradición ya no existe y ni siquiera se entiende. Fue contaminada en los ochenta y los noventa por el concepto de neoliberalismo económico, de manera que hoy ser un liberal en México no se entiende y, por el contrario, se relaciona con algo negativo.

 

Políticamente, el partido más liberal que ha tenido México ha sido el PAN. Haciendo de lado su vertiente cultural-religiosa, es el partido más liberal porque propugna por la legalidad y la libertad individual como ejes de acción política. Respecto de los partidos de izquierda, el PRD en particular proviene de una tradición orgánica y justiciera, cuyo eje es la justicia social que se identifica con la lucha del proletariado. Por lo tanto, no tiene una tradición liberal en el sentido de libertad y legalidad. Y el PRI, justamente proviene de la lucha política que suplantó al liberalismo del siglo XIX. Entonces, en el panorama político mexicano no existe el liberalismo, salvo, en cierta medida, en el caso del PAN. Además, en la vida intelectual los liberales son muy escasos. Es una tradición insuficiente en la práctica y en la idea.

 

Esta visión liberal, aunada a una forma de gobierno democrático, se presenta como pilar de un gobierno eficaz. Sin embargo, esto podría ser contradictorio con la concepción básica del sistema democrático, en el que las decisiones son tomadas por la mayoría y el gobierno es construido por y para la ciudadanía. Parece que lo que se propone es que en la democracia no es posible abanderar posiciones conservadoras. ¿Qué cabe y qué no cabe en una democracia?

 

Yo creo que la verdadera democracia moderna y funcional es de naturaleza liberal, porque a la larga es la que dirime de mejor manera los conflictos de una sociedad. En el libro yo critico el esquema clientelista democrático que hemos visto acentuado especialmente durante los últimos meses, que lo único que genera son conflictos, grupos de poder, pleitos extralegales. Por eso estoy convencido de que la democracia liberal conduce a un mejor funcionamiento del gobierno y a una mayor eficacia en sus resultados.

 

Ahora bien, también creo que las ideas conservadoras no están excluidas del sistema democrático. Los principios fundamentales de una democracia liberal son el principio de igualdad ante la ley y el principio de libertad. Puede haber una sociedad conservadora en la que prevalezca la legalidad y en la que se acepte, por ejemplo, que el aborto está prohibido. Se cumple porque es un principio legal y la mayor parte de la población cree que es lo correcto. Yo simplemente señalo que desde el punto de vista de una tradición liberal, en la que se tiende a favorecer la libertad individual, algunas prohibiciones no parecen ser compatibles con ese criterio; pero si una sociedad lo decide así, y es legal, me parece que una prohibición de ese tipo puede coexistir, sin duda.

 

En el libro señala que la democracia en México ha pugnado por generar más votos, pero no más ciudadanos. Desde el punto de vista de un ex consejero presidente del IFE, el organismo ciudadano por excelencia, ¿de quién es la tarea de generar más ciudadanos?

 

De los ciudadanos. La contradicción es que muchas veces se ha pensado que el que debe generar ciudadanos es el Estado. No obstante, ésa es una contradicción de términos. Los responsables de generar ciudadanía son los ciudadanos, los organismos empresariales y gremiales, y los medios de comunicación, a pesar de que la mayoría de ellos son parte del entramado estatal. La pregunta que debemos hacernos es la siguiente: si son los ciudadanos los que deben generar ciudadanía pero no tienen ciudadanía, ¿cuándo va a surgir? Eso es parte de la trampa en la que estamos; pensar que el Estado los va a generar es un contrasentido; más bien, la dinámica tiene que partir de la ciudadanía y darse un proceso de muy largo alcance que se va ir multiplicando poco a poco. El Estado debe facilitar las condiciones para que así sea. Y la principal condición para que el Estado garantice el florecimiento de la ciudadanía tiene que ver con el establecimiento de un Estado de Derecho que se cumpla y que garantice el principio de igualdad ante la ley. Ése es el papel del Estado; el de los ciudadanos es participar.

 

¿En qué momento dejó de ser suficiente votar? ¿Por qué el voto y la confianza depositada en los partidos políticos para la elección de un representante, ya sea ante el Congreso, o del Ejecutivo, no garantiza una democracia eficaz?

 

En principio yo no parto de la idea generalizada, o popularmente correcta, de que los culpables del problema de rendición de cuentas vertical-horizontal son los partidos políticos. Yo creo que es la sociedad sin ciudadanía, de manera corresponsable, la que permite que haya un sistema con rendición de cuentas limitado. Lo que ocurrió fue que durante muchas décadas el sistema electoral representó, por así decirlo, un canal formal pero no real de acceso al poder. Una vez que se vuelve un canal real de acceso al poder, como lo es desde hace 20 años, entonces el electorado se convierte en un actor relevante durante la jornada electoral. Sin embargo, los patrones de participación extraelectoral en México son sumamente limitados; entonces, entre elección y elección los gobernantes se dan cuenta de que pueden salirse con la suya, pueden hacer o no hacer a sabiendas de que no habrá consecuencias en la siguiente elección.

 

Primero, no hay reelección; segundo, no hay memoria ni registro; tercero, no hay señalamiento de lo que hace el gobierno. Por lo tanto, la rendición de cuentas vertical del elector, que elige a su gobernante, es totalmente ineficaz porque no hay seguimiento, ni de abajo, por parte de los ciudadanos, ni de arriba, entre los poderes de gobierno.

 

Un problema sistémico que identifica en el libro es el clientelismo y el lastre que representan los sindicatos. ¿En qué momento los sindicatos dejaron de ser considerados grupos benéficos para la sociedad? ¿Por qué no aportan a la democracia mexicana? ¿Su voz no debería ser válidamente escuchada?

 

Yo no critico a los sindicatos per se. Critico a los grupos clientelistas: algunos son sindicatos, otros son grupos de paracaidistas, otros más son corporativos de medios de comunicación, que lucran, negocian la ley y presionan al Estado para mantener un sistema de privilegios. Yo señalo que algunos sindicatos se han convertido en grupos de poder que buscan privilegiar sus intereses en lugar del interés general, pero un sindicato moderno, que busca el interés de sus agremiados, que respeta el Estado de Derecho, me parece que es bienvenido y necesario. Debe quedar claro que lo que yo critico es el sindicato clientelista, que se convierte en poder fáctico, que quiere mantener su mundo de privilegios.

 

Pero, ¿no es ése el papel del sindicato, en una visión realista de su función como protector de derechos particulares de sus agremiados? ¿De quién es el error: del sindicato, que pide y presiona, o del gobierno, que otorga y negocia en detrimento del interés general?

 

Definitivamente del gobierno que otorga. El sindicato siempre va a querer más y su función es maximizar los beneficios de sus agremiados, pero yo creo que también debe tener principios de legalidad y transparencia. Si en un momento dado se le exige a un sindicato, como al de maestros, que sea parte de una reforma que los órganos democráticos deciden implementar, y parte del sindicato genera una insurrección y desconoce al Estado y a sus poderes, ahí se está violando un principio de convivencia democrática.

 

Si se aprueba la reforma constitucional en materia de transparencia, que incluye a los partidos y sindicatos como sujetos obligados, ¿puede haber alguna mejoría?

 

Va a servir muy poco. Creo que la reforma en esta materia va a responder a la larga exigencia ciudadana y sindical del manejo de los recursos. Muchas bases que desconocen en qué se gasta, lo van a saber. Y esto puede limitar el espacio de poder político de los líderes, fortaleciendo la competencia. En realidad yo creo que el esquema de negociación del Estado con los sindicatos es lo que genera este mundo de privilegios que favorece a la cúpula dirigente, más que a la base trabajadora.

 

En el libro se dedica un apartado al poder negativo de la “vetocracia”, en el que se le señala como el instrumento político más poderoso de nuestros días. En una democracia que se suponga eficaz, con equilibrio de poderes, ¿podría el veto ser la herramienta para generar equilibrios en la toma de decisiones?

 

La vetocracia es inadecuada cuando no responde al interés general, sino al interés de grupos de privilegios. Una democracia tiene que poseer un sistema de contrapesos. Y los vetos son contrapesos para que no cualquier idea que afecte a determinados grupos sociales pueda hacerse realidad. Para eso está la Corte, que protege los derechos humanos y la constitucionalidad y la legalidad de leyes y actos de autoridad; ahí está el Congreso y los poderes locales como contrapesos en el dictamen y la producción de leyes. El problema en México durante mucho tiempo fue que algunas de estas instituciones, como el Congreso, o como el propio Poder Ejecutivo, fueron capturadas. Y entonces, en lugar de ser un veto conforme al interés general, se convirtió en un veto de grupos de privilegio.

 

En el libro señalo que este sistema formal de vetos está complementado, o suplantado, por un sistema de vetos informales, sistema en el que negociaciones a puerta cerrada, presiones mediáticas y amenazas surten efecto y simplemente evitan que el poder público en México tome decisiones, por ejemplo, en el sector de telecomunicaciones y competencia económica. Detrás de esto probablemente está la explicación acerca de por qué durante 15 años México estuvo entumecido. Ahora empiezan a cambiar las cosas. Y lo que ha ocurrido durante el gobierno de Enrique Peña Nieto es una buena noticia. Finalmente el Estado negocia y puede enfrentarse al poder fáctico del sindicato magisterial y de los medios electrónicos de comunicación. Yo creo que una de las buenas noticias de este año es que el Estado mexicano demuestra que negociando en su seno puede enfrentar a estos poderes de veto informal. No así al clientelismo, porque lo que yo veo es que éste sigue siendo una fuerza que permea la estructura política de México.

 

 

 

Un tema pendiente que se reitera en el libro es la falta de una verdadera rendición de cuentas horizontal entre los poderes. ¿Qué papel tiene la sociedad civil en ese control?

 

La sociedad civil participa eligiendo directa o indirectamente a esos poderes públicos que se controlan mutuamente: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, en sus diferentes órdenes de gobierno. En ese papel, en todo caso, lo que la sociedad civil sí puede hacer es vigilar que esa rendición de cuentas horizontal se cumpla. En México esta rendición de cuentas horizontal se cumple muy limitadamente y no hay nadie entre el público que la detecte, la sancione y la reclame. De manera que buena parte de los problemas que hay en la materia, entre ellos la corrupción en las entidades del país, se debe a que cuando el Congreso local no fiscaliza bien al gobierno estatal, no hay una entidad independiente que pueda señalarlo. La sociedad civil está un poco desentendida o desinteresada. Yo creo que ese papel fiscalizador sí le corresponde.

 

Otro de los temas que se abordan en el libro es el referente al Congreso como actor relevante de la democracia mexicana. Dworkin plantea la figura del Juez Hércules como el que conoce no sólo la ley sino también los principios jurídicos de cada sociedad, basados en su historia, su cultura, su filosofía y su idiosincrasia. Si trasladamos este ideal al legislador, como el “gran creador de la ley perfecta que nos rige a todos”, al percatarnos de que los productos legislativos distan mucho de serlo, ¿cómo se le puede exigir a la sociedad que cumpla la ley?

 

Yo no veo al legislador como un creador de leyes perfectas, ni tampoco creo que la ley deba ser perfecta para cumplirse o para ser legítima. Yo creo que la ley debe cumplirse porque es ley y porque proviene de un procedimiento democrático legal, aceptado y convenido por la sociedad. Generalmente, las leyes son incompletas, parcialmente eficaces y sesgadas a favor o en contra de algunos grupos; pero que sean leyes que provienen de un proceso democrático las hace obligatorias y por ese hecho deben cumplirse. Ésa es la aspiración que yo creo que en México debiera tenerse. Una reflexión que hago en el libro es que ni el legislador es Hércules, ni la ley por sí misma es condición suficiente para modificar el comportamiento humano. La realidad es que en México no existe un principio de legalidad.

 

¿Existe en la sociedad un verdadero interés por cumplir la ley? ¿El ideal del principio de convivencia en un contexto de legalidad parte del conocimiento de todas las leyes o de una cultura de convivencia pacífica y civilizada?

 

El papel de la ley es establecer estándares de comportamiento social e interacción humana, comercial, civil y política. De hecho, la mejor ley es la que no sanciona, porque si no sanciona se debe a que todo mundo la cumple de manera voluntaria. Ahora bien, como eso no ocurre, hay que sancionar su incumplimiento. Y los ciudadanos deben conocer los contornos generales de la ley. La verdad es que el ciudadano promedio sabe dos o tres cosas de lo que está permitido y de lo que no lo está, pero sí sabe a ciencia cierta las reglas básicas de comportamiento. En la legislación específica, como la de los partidos o en materia comercial y civil, la gente sabe que cuando está en un problema debe consultar a un abogado o a una autoridad. Entonces no es condición necesaria conocer la ley ni ser un experto en leyes, pero lo que sí debe cincelarse en la mente de los mexicanos es el hecho de que la ley debe cumplirse porque lo es. Y de este modo escapar de la trampa del “subjetivismo evaluatorio”, de si la ley es legítima, lo cual da pie a que muchos grupos de intereses la cumplan parcialmente.

 

Y en todo esto, ¿qué papel desempeña el Poder Judicial, en especial la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en momentos en que sus decisiones tienen, como nunca antes, influencia directa en el destino del país?

 

En el caso mexicano, después de abandonar un sistema hegemónico en el que todo se resolvía por la fuerza, la imposición o la negociación, pasamos a una democracia clientelista donde la ley también se aplica como complemento de la negociación. Por citar un ejemplo reciente, buena parte del conflicto magisterial se ha resuelto a través de negociaciones, a puerta cerrada, y no aplicando la ley. Una sociedad con un gobierno eficaz es la que empieza a aplicar la ley o que tiene que vivir cada vez más con base en las leyes y no en la negociación, mediante la aplicación de las sentencias de los jueces. Es claro que habrá leyes que se contrapongan y disposiciones internacionales contradictorias con la Constitución, especialmente en materia de derechos humanos. Y la Suprema Corte tiene una función orientadora, educativa, pedagógica y suprema de decirnos por dónde caminar. Esos fallos del tribunal supremo deben ser el eje orientador o la instancia última que dirima los conflictos. El problema en México es que eso no es suficiente. Vimos cómo, en el caso de los electricistas y la extinción de Luz y Fuerza, el tema laboral llegó a la Corte, y a pesar de que ya se dio una resolución final, los sindicalizados siguen marchando y dicen que tiene que haber una solución política. Entonces cuando, a pesar del fallo de la Corte, viene después una decisión política, se desconocen los principios legales del sistema democrático. Por eso señalo, una y otra vez, que el problema que genera una democracia clientelista es el debilitamiento de los cimientos de la legalidad y del Estado de Derecho.

 

 

 

Ante la deslegitimación de la que son objeto las instituciones del Estado mexicano, ¿qué cambios, decisiones o acontecimientos deberían implementarse para remediar la situación?

 

Crear nuevas reglas y leyes, o refundar la Constitución, no es el camino. La mayor reforma estructural de México consistirá en cumplir la ley. Y ésa debería ser la mejor apuesta para construir un verdadero Estado de Derecho. Se pueden modificar leyes en todas las materias. Sin embargo, el problema no es que tengan errores estructurales; el verdadero problema es la costumbre, la tradición, de un Estado clientelista. Está bien que se generen las reformas estructurales, pero la solución de fondo consistirá en que haya una apuesta política para cumplir la ley.

 

El gran problema es saber cómo generar ese impulso endógeno del Estado, porque la sociedad tampoco está muy interesada en que ocurra este cambio. Una iniciativa del gobierno de Enrique Peña Nieto con los partidos tuvo el impulso de generar un conjunto reformista encuadrado en el Pacto por México, pero yo no veo, en un futuro cercano, que haya ese mismo impulso para que exista un compromiso real de todos para cumplir la ley. A pesar de que debe ser la apuesta modernizadora más importante de la democracia en México, desafortunadamente no la veo a corto plazo. En mi libro concluyo que lo peor que le puede pasar a México no es una crisis que lo obligue a cambiar, sino que no haya crisis y que el país se quede atrapado en su zona del confort.

 

Datos curriculares

 

Luis Carlos Ugalde es licenciado en economía por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), y maestro en administración pública y doctor en ciencia política por la Universidad de Columbia, en Nueva York. Ha sido profesor de ciencia política e investigador en varias universidades de México y Estados Unidos, entre ellas el ITAM, el Centro de Investigación y Docencia Económicas, la Universidad de Harvard, la Universidad de Georgetown y la American University en Washington. Fue consejero presidente del Instituto Federal Electoral de 2003 a 2007 y actualmente es director general de Integralia, consultoría dedicada a la asesoría en asuntos públicos para empresas y gobiernos, así como a los estudios para fomentar la calidad de la democracia en México.

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