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Cinco preguntas básicas sobre el Presupuesto 2020
Nexos
26 de noviembre de 2019
Luis Carlos Ugalde y Ximena Mata
Con una semana de retraso y en una sede alterna, la Cámara de Diputados aprobó el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2020. Es la primera vez en 15 años que se incumple el plazo para aprobar el presupuesto. Los bloqueos de organizaciones campesinas impidieron que los diputados sesionaran en el palacio legislativo; sin embargo, esta no fue la única razón del retraso: el grupo mayoritario de Morena no logró conseguir el consenso necesario al interior de su bancada para aprobar el presupuesto en tiempo y forma.
1. ¿Por qué el conflicto?
Primero, la crisis financiera que atraviesan muchas entidades y municipios del país, aunada al desinterés del gobierno federal en conocer de primera mano sus necesidades, provocó la manifestación de alcaldes exigiendo más presupuesto. Al no ser escuchados, muchos de ellos buscaron ayuda de diputados federales.
Segundo, la reducción de recursos para el fomento productivo del campo provocó la inconformidad de productores y la movilización de organizaciones campesinas, algunas de ellas famosas por ser claramente rentistas, las cuales tomaron el palacio legislativo. Otras organizaciones del campo, no rentistas, presionaron de forma discreta a través del Consejo Nacional Agropecuario.
Los gobernadores también movilizaron a sus diputados vinculados al campo para revertir la eliminación de la partida que ejercían el gobierno federal en coordinación con los estados (conocida como “Concurrencia”), recursos que les daban márgenes importantes para el impulso de este sector a nivel local. Las demandas campesinas también estuvieron respaldadas por varios diputados de Morena, dejando entrever fracturas al interior de ese partido.
Tercero, la eliminación de las partidas de libre asignación, conocidas como de los “moches”, produjo inconformidad en diputados de varias bancadas, sobre todo de Morena. La razón es simple: los legisladores requieren dinero para hacer política local y dar recursos, bienes materiales y poder generar alianzas con alcaldes, constructores y líderes locales. Ello requiere dinero. Sin estos fondos, algunos diputados argumentan que no se puede hacer política y que, de continuar este esquema, Morena perdería las elecciones legislativas en 2021.
2. ¿Realmente se acabaron los moches?
Sí, lo cual es una buena noticia. Durante el sexenio de Enrique Peña Nieto (2012-2018) se institucionalizó en la Cámara de Diputados la práctica de repartir entre los diputados una bolsa individual de libre asignación –que podía ser de 10 o 20 millones de pesos—para que ellos la destinaran para proyectos de infraestructura estatal y municipal; proyectos hidráulicos; carreteras; hospitales; presupuesto para universidades estatales, entre otros. Aunque no todos la practicaron, muchos “vendían” su bolsa al mejor postor y ello estimuló una industria de sobornos en la cual los diputados cobraban una comisión a cambio de asignar recursos a tal o cual proyecto. Fue una manera para “comprar” gobernabilidad en el Congreso y garantizar la aprobación de las reformas del Pacto por México.
Cabe señalar que ese mecanismo de cooptación se había gestado desde el sexenio de Vicente Fox (2000-2006): ante un Congreso opositor y 18 gobernadores del PRI, surgió un mecanismo clientelar de negociación presupuestaria, en el cual el gobierno federal concedía recursos a los gobernadores y legisladores a cambio de su voto. Este modelo se reprodujo con algunas variantes en el sexenio de Felipe Calderón (2006-2012).
Desde la negociación del presupuesto a fines de 2018 —y ahora con el aprobado la semana pasada— los fondos de libre asignación se han eliminado.
3. ¿Cuál fue la incidencia del Congreso en el presupuesto aprobado?
Sumamente limitada. Hay dos formas de medirla. Primero, por las enmiendas realizadas a la propuesta del Ejecutivo mediante la bolsa negociable. Esta se compone de las ampliaciones al presupuesto vía Ley de Ingresos y las reasignaciones al proyecto de presupuesto que envía el Ejecutivo.
Con base en el estudio La Negociación Política del Presupuesto, 1997-2018, publicado por Integralia, durante el periodo 2002-2018, la bolsa negociable fue —en promedio— de 142 mil millones de pesos (3.5% del presupuesto total). En el último año de este periodo, 2018, esa bolsa fue de 83,814 mdp; y ya para 2019 se había reducido a la mitad (40,524 mdp). En el PEF aprobado la semana pasada esa bolsa fue de solo 26,074 mdp, que equivale al 0.4% del presupuesto total.
La segunda forma de evaluar la incidencia del Congreso es cualitativa, por el mecanismo de negociación. Si algo resume este proceso es la petición presidencial de “no moverle una sola coma” a su proyecto. Aunque sí hubo reasignaciones de poco más de 26,000 mdp, son marginales frente al monto de seis billones 107,000 mdp. Las demandas de diversos grupos fueron desatendidas.
Que el Congreso incida mucho o poco no es bueno o malo en sí mismo; depende de la calidad de dicha influencia. Por casi dos décadas, la Cámara de Diputados aumentó su peso en la confección del presupuesto, pero no por buenas razones. A fines de 2004, por ejemplo, el PRI y el PRD enmendaron porciones significativas de la propuesta de presupuesto del presidente y etiquetaron un sinfín de proyectos, que sumaron 111,000 mdp. Pablo Gómez, entonces coordinador de los diputados del PRD, dijo que esos cambios “agigantaban” a la Cámara.
Aparentemente era un triunfo del Congreso, pero se trató de un ejercicio de clientelismo que alteraba la lógica global del presupuesto. El gobierno vetó el decreto y canceló las etiquetaciones que se habían realizado.
4. ¿Hay semejanza en la negociación del presupuesto hoy bajo la hegemonía de Morena con aquella que ocurría antes de 1997 con la hegemonía del PRI?
Sí, mucha semejanza. Según el mismo estudio de Integralia, durante la época hegemónica del PRI el presupuesto aprobado era prácticamente el enviado por el presidente con algunos cambios menores. Muchos de quienes la semana pasada pugnaban por no cambiar una sola coma a la propuesta de López Obrador, acusaban al PRI de “oídos sordos” cuando eran oposición.
Como la oposición carecía de la fuerza para incidir en modificaciones al presupuesto, los incentivos eran siempre votar en contra, como lo hizo la semana pasada nuevamente. Curiosamente, cuando el peso opositor crece entre 2000 y 2012, los presupuestos lograron prácticamente votaciones unánimes. Dado el esquema clientelista que surgió bajo el sexenio de Vicente Fox y luego con Calderón, cuyo secretario de Hacienda —Agustín Carstens— era famoso por tener la cartera abierta para complacer a la oposición, los partidos lograron siempre obtener recursos para sus gobernadores y para sus proyectos estratégicos y eso facilitó votaciones casi unánimes.
Ahora que regresa la hegemonía, bajo la batuta de Morena, nuevamente se observa el fenómeno de la imposición presupuestaria y votaciones en contra de la oposición. ¿Para qué acompañar un presupuesto si hay una política de oídos sordos a mis peticiones?
5. ¿Quiénes son los ganadores y perdedores?
Los principales recortes, con relación al proyecto original de presupuesto, estuvieron en los organismos autónomos: la Fiscalía General de la República (1,500 mdp); el Poder Judicial (1,327 mdp); y el Instituto Nacional Electoral (1,071 mdp).
Los ganadores de la negociación presupuestaria fueron los ramos administrativos, que acumularon 17,789 mdp de ampliaciones. La secretaría más beneficiada fue la del Bienestar, con una ampliación de 8,365 mdp. Los programas que recibieron mayores ampliaciones fueron: pensión para adultos mayores, personas con discapacidad y sembrando vida. El ramo 28 tuvo una ampliación de 7,128 mdp.
Sin embargo, al hacer la comparación con el PEF 2019, la historia es distinta. En cuanto a los organismos autónomos, el Poder Judicial tuvo un incremento de 2.3% en términos reales (el INE lo tuvo de 4.9%, pero se debe al inicio del proceso electoral de 2021); mientras que el Instituto Nacional de Transparencia (Inai) sufrió un recorte de 5.8%. Para los ramos administrativos, la gran ganadora fue la Secretaría de Energía con un aumento de 72% con respecto al 2019, seguida de Bienestar, con un aumento de 16.5%; por otra parte, destaca que la STPS fue la que tuvo mayores recortes, con un presupuesto 35.5% menor que en 2019, y Sader, con un presupuesto casi 30% menor que el año pasado. La Secretaría de Gobernación perdió el 90% de lo que ejercía, porque las labores de seguridad se trasladaron a una nueva dependencia.
Reflexiones finales
Junto con la Ley de Ingresos, el Presupuesto de Egresos es la pieza legislativa y de política pública con mayor impacto global que produce la Cámara de Diputados cada año. Que sea facultad exclusiva de los diputados, les confiere una enorme responsabilidad y exige enorme profesionalismo para analizar, enmendar y aprobar las erogaciones anuales.
Desafortunadamente, el Congreso mexicano ha abdicado de su responsabilidad. Durante la segunda mitad del siglo XX, las mayorías oficiales del PRI fueron simples rubricadoras de los proyectos del presidente. Con el surgimiento de los gobiernos divididos a partir de 1997, cuando el PRI pierde la mayoría en la Cámara de Diputados, hubo un aliciente de que las cosas podrían mejorar, pero la esperanza duró poco. Para la primera década del siglo XXI, se arraigó un mecanismo de negociación clientelar que fue como un cheque en blanco: el gobierno cedía fondos a gobernadores del PRI y a sus principales liderazgos a cambio de un voto aprobatorio. El mecanismo se multiplicó durante el sexenio pasado porque se otorgaron fondos de libre asignación que generó un mercado de sobornos, conocidos como “moches”.
La llegada del nuevo gobierno ha eliminado la práctica de sobornos, pero no ha estimulado una función legislativa profesional y responsable para que el Congreso sea un vigilante de los gastos del gobierno. Al contrario: la política de “no cambiar una sola coma” reproduce la lógica de la era hegemónica del PRI: la economía se maneja desde Los Pinos (hoy desde Palacio Nacional) y poco importa la opinión de los diputados. Resultado: un gobierno que diseña y ejecuta el gasto sin rendir cuentas. La mejor receta para la equivocación.